“罚款缓缴”应以必要性及保障罚款履行的有效性作以考量

——泰州市高港区人民检察院诉泰州市高港区水利局未履行长江采砂监督管理职责案

【案件基本信息】

1.判决书字号

一审判决书：江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2017）苏1291行初218号

2.案由：未履行长江采砂监督管理法定职责公益诉讼

3.当事人

公益诉讼人：泰州市高港区人民检察院

被告：泰州市高港区水利局

第三人：徐国红

【基本案情】

2012年7月25日，泰州市高港区水利局（以下简称高港区水利局）查获第三人徐国红非法采砂，后经高港区水利局负责人集体讨论对第三人拟作出罚款10万元，缓缴5万元。2012年8月7日，第三人徐国红向高港区水利局提交缓缴报告，同日，高港区水利局解除对采砂船只的扣押，对案件作结案处理。公益诉讼人泰州市高港区人民检察院（以下简称高港区检察院）认为，高港区水利局未经调查核实即准许第三人缓缴罚款，在收到部分罚款后即予结案，致5万元至今未予追缴，构成怠于履行法定职责的不作为。遂向泰州医药高新技术产业开发区人民法院（以下简称高新区法院）提起行政公益诉讼。

【案件焦点】

1.被告高港区水利局对行政处罚决定的执行行为是否合法；2.被告高港区水利局是否仍有权申请向人民法院强制执行行政处罚决定。

【法院裁判要旨】

关于焦点1，《中华人民共和国行政强制法》第五十二条规定：“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳”。本案中，被告高港区水利局对涉案行政处罚决定的执行行为不合法。一、“缓缴决定”欠缺要式。根据行政程序正当原则，行政决定应当具备法定的外观与形式，被告虽经集体讨论决定第三人可缓缴罚款，但无证据表明被告向第三人作出过表达准予缓缴罚款外部效果意思的行政文书，故难谓存在一个“缓缴决定”的实体。二、“缓缴决定”并不合法。首先，根据行政处罚法相关规定，行政机关对经济困难的被处罚人准许延期缴纳罚款，应以该被处罚人之申请为判断与裁量的启动依据。第三人提交缓缴申请在后，被告讨论决定给予罚款延期缴纳在前，该事项决议显然程序颠倒。其次，除第三人的缓缴报告外，并无任何有效证据证明第三人经济困难，被告未尽调查义务迳行同意第三人延期缴纳罚款，明显欠缺考量依据。三、缓缴并非被告真实意志。本案的审查标的并非“缓缴”行为，而是被告怠于执行对第三人罚款的不作为。尽管被告援用了“存在缓缴决定”的抗辩事由，但被告决定的“缓缴”并非其真实意思，其背后隐藏的行为应为免除第三人尚欠罚款。

关于焦点2，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。关于第三人余欠罚款的处理方式，根据相关证据与第三人自认，第三人应当受领了被告有关“缓缴抑或免缴”中的某一意思。至于确定的意思究系缓缴还是免缴，因被告未作出产生外部效果的决定致当前无法判断。若系缓缴的意思，因被告未与第三人确定具体的缓缴届止期限，故其仍具有即时向第三人追缴的权利；若按第三人所述，被告因与其达成处罚和解而同意免缴罚款，因该种合意明显欠缺职权依据而涉及行政行为无效情形，第三人显然不应据此产生合理的信赖，故免缴罚款的承诺自始不应发生任何法律效力。

综上，一审法院判决责令高港区水利局对第三人徐国红欠缴罚款行为依法作出处理。双方均未上诉，该判决已生效。

【法官后语】

罚款，是行政处罚的重要手段之一。依法追缴罚款或申请人民法院强制执行罚款系行政机关应当履行的法定职责。罚款缓缴意思的形成过程欠缺事实基础、程序不当，意思表达形式存在明显瑕疵，在一定程度上影响了被告行使职权的正当性。被告准予第三人延期缴纳罚款，但未确定延缓的期限。但根据依法行政与合理行政原则，对该期限不应无任何羁束，仍应以延期在事实上的必要性以及保障罚款履行的有效性作以考量。现被告对第三人之经济能力如何困乏未作调查核实，即作出无延缓终期的决议，且在第三人缴纳5万元罚款后，将具有执行义务保全能力的采砂船只解除扣押，并将非法采砂案全案终结，嗣后历经四年有余亦无付诸执行之意思，难谓该“缓缴”决议具有真实性与正当目的，应推定被告借此类缓缴罚款之名，行免除罚款之实。被告对第三人尚欠罚款“名缓实免”并不予执行的行为，造成作为国家财政收入的罚款至今未入国库，非法采砂船只继续危害长江水利资源，依法应予确认违法。

行政机关行使行政管理职权过程中，应厘清责任边界，坚持“法无授权不可为”执法思路的同时，还应树立“法有授权正当为”的执法理念。此处的正当应包含两层含义，一是据以作出行政行为的事实认定正当，二是作出行政决定的程序行为正当。以决定同意行政相对人缓缴罚款为例，对于行政相对人提出缓缴事由的事实认定，行政机关应履行必要的调查核实职责，并结合相关证据形成书面事实认定材料，并据此作出具有外部效果的是否同意行政相对人申请的行政决定；对于缓缴申请的处理程序，行政强制法第五十二条仅规定行政机关有批准的权利，但从程序正当性角度，行政机关作出是否准许的决定至少应当包括：行政行政相对人的书面申请及证明材料、行政机关调查核实笔录、行政机关内部讨论决定、是否同意的书面决定及送达回执。在同时具备事实认定正当、程序正当的情况下，方可认定行政机关针对缓缴罚款申请已依法履行了法定职责。

长江非法采砂行为危及长江生态环境，导致国家资源流失。行政机关当尽职履职，及时查处违法行为并依法严惩，方能有效遏制违法行为发生。

编写人：江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 李剑峰 杜屏